未保法修订：未检工作面临“迭代升级”

 

　　北京师范大学教授

　　未成年人检察研究中心执行主任

　　何挺

　　修订后的未保法通过一些新的规定为未成年人保护实践提供法律依据，并通过明确未成年人保护工作协调机制、责任主体和专门机构与人员等提供了机制与主体方面的支撑。在此基础上，应当进一步将办理案件过程中所发现的未成年人保护疏漏问题背后的制度、机制建设作为工作重点，通过司法保护构建社会支持体系等途径沟通、凝聚各方力量，推动未成年人保护国家责任体系在各个层面上的落地。

　　修订后的未成年人保护法（下称未保法）于2020年10月17日经三次审议后高票表决通过。此次修订引发社会广泛关注并积极参与，修订的内容因应时代发展，全面回应了未成年人保护工作中的突出问题，有望开启我国未成年人保护工作的新时代。纵观此次修法过程与修法内容，包括检察机关在内的实务部门在未成年人保护领域开展的诸如强制报告、入职查询、撤销监护资格、家庭教育指导等各方面的实践探索功不可没，甚至可以认为，这些符合未成年人保护理念和中国实践情况的“先行先试”所取得的经验为立法提供了不可或缺的依据。

　　从另一个角度来说，未保法的修订不仅要总结实践经验，将有益的地方实践提升为具有法律效力并惠及全国未成年人的制度，还需要为下一步的实施和进一步的发展指明方向、提供支撑并创设空间。具体而言，修订后的未保法通过确立国家责任和国家监护体系、明确最有利于未成年人的原则和构建六位一体的保护体系指明了整体的发展方向；通过一些新的规定为未成年人保护实践提供法律依据，并通过明确未成年人保护工作协调机制、责任主体和专门机构与人员等提供了机制与主体方面的支撑；同时还对一些尚无法作出整齐划一要求和有待进一步探索的方面作出相对较为原则性的规定以为进一步发展提供空间。

　　毫无疑问，我国未成年人检察工作（下称未检工作）近年来的蓬勃发展有力地助推了未保法的修订通过，而将未检工作置于修订后的未保法所确立的未成年人保护体系来思考并明确其职责定位则事关未检工作未来的发展。总体而言，修订后的未保法对未检工作带来的机遇与提出的挑战并存。所谓机遇，核心在于未保法将检察机关置于我国未成年人保护体系中一个至为重要的位置。一个最直观的例证是，修订前的未保法只有4个条文涉及检察机关，而修订后的未保法则在15个条文中18次涉及检察机关。在修订后的未保法所构建的未成年人保护体系中，检察机关不仅作为国家机关或司法机关的一分子共同参与其中，还较之其他司法机关承担着更为特殊的职责，例如，和公安机关共同承担入职查询的职责（第62条），对未成年人合法权利受到侵犯而无人起诉时承担督促、支持起诉以及提起相应公益诉讼的职责（第106条）等。更为重要的是，修订后的未保法第105条规定，人民检察院通过行使检察权，对涉及未成年人的诉讼活动等依法进行监督。这一规定直接对接我国宪法所确立的检察机关作为国家法律监督机关的属性和宪法所规定的检察权，其行使检察权履行监督职责的范围无疑不应限于诉讼活动，而应基于最有利于未成年人原则的要求，拓展到未成年人保护涉及的广阔领域，而监督的重点无疑在于修订后的未保法的贯彻实施以及其所确立的承担未成年人保护国家责任的各方主体是否履行各自的职责。

　　挑战是机遇的另一面。面对修订后的未保法所赋予的重任，检察机关是否已经做好充分的准备？全国的未检部门和未检检察官是否已经深刻地理解其所构建的未成年人保护体系？是否已经充分了解检察机关的重任在肩并准备好在更为广阔的未成年人保护领域一展身手？是否能将该法所确立的理念、原则与发展方向融入并指导日常的工作并展开新一轮的创新探索？在基础和发展程度不一的不同地区，检察机关打算如何因地制宜地推动和监督其贯彻落实？面对这些挑战，需要加强能力和队伍、机构建设，需要加强规范和指引，也需要通过理念和指导思想上的更新来引领日常工作。从更好地理解修订后的未保法并开展未检工作的角度，以下几个方面的整体性问题值得持续深入思考：

　　第一，如何在新时代更好地理解未成年人的四项基本权利及其实现。如果说最初未保法规定未成年人所享有的生存权、发展权、受保护权和参与权这四项基本权利是为了对接联合国《儿童权利公约》的规定，那么修订后的未保法再次确认四项基本权利毫无疑问提出了更高的要求。首先，从第3条的条文表述来看，落脚点已经从未成年人享有权利的宣示性规定转向国家保障未成年人权利的责任性规定，结合修订后的未保法六大保护体系中的具体规定，充分体现了国家责任与未成年人权利的对应性和蕴含的国家责任理论。其次，与修订前的未保法相比，修订后的法律更加强调未成年人在家庭、学校、社会和网络四大“空间”中的健康成长，未成年人不再仅仅是被保护的对象，而更多的是享有权利的主体，这要求我们更多地从未成年人这一权利主体出发，回归未成年人本位来思考四项基本权利如何实现。再次，未成年人基本权利的保障既需要整体的方针政策，更需要结合未成年人的个人情况提供更具针对性的保护措施，这一点无论是对涉罪未成年人、被害未成年人以及其他权益受到侵害的未成年人都同样如此。如何在办案过程中通过具有针对性甚至“一人一策”的措施保障未成年人的基本权利值得思考。最后，与其他三项权利相比，以往的实践对未成年人的参与权关注更为不足，如何在尊重未成年人权利主体地位的基础上，听取并合理吸收未成年人有关自身事项的意见也颇值关注。

　　第二，如何更好地运用和体现“最有利于未成年人原则”。修订后的未保法第4条确立的“最有利于未成年人原则”是联合国《儿童权利公约》规定的“儿童最大利益原则”的中国表达，可以视作修订后的未保法的“点睛之笔”。作为修订后的未保法所确立的未成年人保护领域的“帝王原则”，最有利于未成年人原则理应成为未成年人检察工作日常办案的圭臬。根据法律适用的原理，修订后的未保法作为未成年人保护领域的“小宪法”、未成年人保护领域的特别法和新修订的法律，当其有明确规定时，应当优先于其他部门法的规定适用。最有利于未成年人原则虽然规定于未保法中，但其适用的范围并不局限于该法规定的内容，而应当成为处理所有涉及未成年人事项的指导原则。当其他部门法缺乏有关未成年人事项的明确规定时也同样应当回归到最有利于未成年人原则进行解释并在此基础上决定个案如何处置。如何用好这一原则对于我国未成年人司法的进一步发展意义重大：在目前未成年人司法较之于成年人刑事司法的独立性和特殊性仍然非常不足的情况下，借助于最有利于未成年人原则在刑事司法领域中的不断适用而呈现更多未成年人司法区别于成年人刑事司法之处并进而创制相应的典型案例乃至规则，或能为我国未成年人司法的完全独立奠定更为扎实的基础。当然，这一重大意义实现的前提是包括未检检察官在内的司法办案人员能够在充分理解这一原则的基础上敢于并善于创造性地运用这一原则解决个案中的问题，这也是修订后的未保法对未检工作提出的一个重大挑战。

　　第三，如何更好地实现未成年人保护国家责任体系中的检察责任。毫无疑问，检察机关首先应当立足于司法保护中的本职工作，通过涉未成年人刑事、民事、行政、公益诉讼案件由未检部门统一集中办理实现综合司法保护的全面覆盖和保护质量的“迭代升级”。在此基础上，应当进一步将办理案件过程中所发现的未成年人保护疏漏问题背后的制度、机制建设作为工作重点，通过司法保护构建社会支持体系等途径沟通、凝聚各方力量，推动未成年人保护国家责任体系在各个层面上的落地。对于修订后的未保法已经作出明确划一规定的，各地未检部门应当推动、监督落实；对于修订后的未保法作出原则性规定的内容，各地未检部门应当继续坚持创新发展的宗旨，推动符合当地实际情况的机制创新并产生更多可复制、可推广的地方经验。或许只有如此，修订后的未保法给未检工作所带来的机遇和挑战才能转化成为我国未成年人保护工作继续开拓前进的重要动力。