检察机关依法保护黑土地典型案例

关于印发“检察机关依法保护黑土地”典型案例的通知

各省、自治区、直辖市人民检察院，解放军军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院：

黑土地被称为“耕地中的大熊猫”，是我国极其珍贵的自然资源，具有重要的战略意义和经济价值。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视黑土地保护工作，习近平总书记多次对保护好、利用好黑土地作出重要指示。为深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，认真贯彻落实习近平总书记关于黑土地保护的重要指示精神，发挥典型案例指导工作、以案释法的作用，宣传普及黑土地保护的相关法律法规和政策，提高全社会对黑土地保护工作的重要性、必要性和紧迫性认识，引领推动检察机关依法保护黑土地资源和生态环境，保障农业生产安全和粮食安全，最高人民检察院围绕“检察机关依法保护黑土地”主题，选编了“王某等人非法采矿，李某非法采矿、掩饰、隐瞒犯罪所得案”等4件典型案例，现印发你们，供参考借鉴。

各级检察机关要深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉，依法能动履行职能，坚持双赢多赢共赢的法律监督理念，督促和支持行政机关履行黑土地保护法定职责，严惩破坏黑土地环境资源的各类犯罪，加大对采挖、运输、加工、贩卖黑土资源非法产业链的打击力度，切实保护黑土地资源和生态环境，维护国家粮食安全。

最高人民检察院

2022年5月20日

检察机关依法保护黑土地典型案例

案例一  王某等人非法采矿  李某非法采矿掩饰、隐瞒犯罪所得案

【关键词】

黑土地保护  泥炭土资源  非法采矿罪  刑事附带民事诉讼支持起诉

【基本案情】

黑龙江省黑土地面积占全国黑土地总面积的45.7%，享有“北大仓”的美誉。五常市、尚志市地处东北黑土区核心区，均为全国产粮大县，蕴藏着丰富的泥炭土资源。泥炭土作为分布在黑土表层以下富含有机质的不可再生矿产资源，具有重要的战略意义和经济价值，被广泛应用于农业、工业等领域。

2019年3月，王某得知尚志市老街基乡青川村有泥炭土资源后，从当地村民手中租用农用地采挖泥炭土，通过李某为其晾晒后出售，供买家用于制作有机肥原料，违法所得人民币200余万元。2020年1月，尚志市自然资源局依据《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》的相关规定，责令王某停止非法开采，没收其违法所得，并处以人民币16万余元罚款。2021年1月，王某又伙同马某、许某、李某等人在五常市沙河子镇福太村等地租用农用地，采挖泥炭土出售牟利。五常市自然资源局掌握王某等人涉嫌犯罪线索后移送公安机关，公安机关以涉嫌非法采矿罪对王某等人立案侦查。王某等人非法采挖的34464立方米泥炭土尚未销赃，被公安机关依法扣押，经鉴定，有机质含量大于50%，评估价值人民币70余万元。经勘察、测量，王某等人在五常市非法采挖泥炭土致使90余亩基本农田种植条件遭到严重毁坏。

【检察机关履职过程】

（一）适时介入引导侦查。2021年3月，王某等人非法采挖泥炭土引起社会关注。公安机关立案侦查后，五常市人民检察院适时介入，对证据的收集、提取、固定、鉴定以及案件的侦查方向、法律适用等提出具体意见，建议公安机关从销售记录和销售渠道寻找突破口，并会同侦查人员就泥炭土的形成、标准、类型、功能、价值等多次听取自然资源部门及相关鉴定机构意见，为侦查环节依法全面有效收集、固定证据打下基础。

（二）审查起诉。案件移送检察机关审查起诉后，承办检察官对照《矿产资源法实施细则》及其附件《矿产资源分类细目》，结合物证、书证、鉴定意见、检测报告和评估报告等证据材料，认定王某等人非法采挖的泥炭土属于《矿产资源分类细目》中的“泥炭”；根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》规定，结合被查扣的泥炭土数量、市场价格以及销赃记录确定的已销售泥炭土金额，认定王某等人在五常市的犯罪数额为人民币118万余元；经审查发现，王某在尚志市非法采挖泥炭土的行为亦涉嫌非法采矿罪，要求侦查机关补充证据后，合并认定王某涉嫌非法采矿犯罪数额共计人民币320余万元。办案过程中，还发现李某参与了王某在尚志市作案后的销赃，其明知泥炭土系王某犯罪所得，仍代为销售的行为涉嫌掩饰、隐瞒犯罪所得罪。承办人及时与侦查人员进行沟通，依法追加了李某掩饰、隐瞒犯罪所得的犯罪事实。

检察机关经审查，认为王某等四人非法占用基本农田，实施非法采挖泥炭土的行为，同时触犯了非法占用农用地罪和非法采矿罪。根据《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定，非法占用并且造成农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；根据《中华人民共和国刑法》第三百四十三条规定，非法采矿情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。按照从一重罪处断的原则，认定王某、马某、许某涉嫌非法采矿罪，李某涉嫌非法采矿罪和掩饰、隐瞒犯罪所得罪。

（三）提起公诉和对附带民事诉讼支持起诉。2021年4月28日，五常市人民检察院向五常市人民法院提起公诉。鉴于王某在共同犯罪中发起犯意，在被行政机关依法处罚后，仍继续实施非法采矿行为，情节特别严重；马某、许某、李某积极参与实施非法采矿，在共同犯罪中均起主要作用，五常市人民检察院依法提出对王某判处有期徒刑七年，对马某判处有期徒刑五年六个月，对许某、李某各判处有期徒刑五年，并分别处罚金人民币五十万元至二十万元不等的量刑建议。五常市自然资源局、尚志市自然资源局作为土地资源、矿产资源的行政主管部门，依法提起刑事附带民事诉讼，请求法院判令四名被告人承担回填、修复以及评估鉴定等费用共计人民币190余万元。五常市人民检察院依法支持五常市自然资源局、尚志市自然资源局提起刑事附带民事诉讼。2021年6月17日，五常市人民法院作出一审判决，采纳检察机关指控的罪名和量刑建议，以非法采矿罪判处王某有期徒刑七年，并处罚金人民币五十万元；以非法采矿罪判处马某有期徒刑五年六个月，并处罚金人民币三十万元；以非法采矿罪判处许某有期徒刑五年，并处罚金人民币二十万元；以非法采矿罪、掩饰、隐瞒犯罪所得罪判处李某有期徒刑五年，并处罚金人民币二十万元；支持附带民事诉讼原告人的诉讼请求。一审宣判后，王某等四人以量刑过重为由提出上诉。同年7月22日，哈尔滨市中级人民法院作出二审裁定，驳回上诉，维持原判。

（四）提出社会治理检察建议。结合案件办理，五常市人民检察院对近年来非法采挖泥炭土犯罪进行了调研分析，深入剖析犯罪特点、案发原因以及暴露出的监管漏洞，针对自然资源部门履行监管责任不到位、执法检查力度不够、查处不够及时等问题，向自然资源部门提出检察建议：一是完善制度机制建设，落实属地监管责任；二是采取有效行政手段，及时修复受损耕地；三是加大执法检查力度，强化行政执法与刑事司法衔接，及时移送涉嫌犯罪案件；四是加强黑土地保护法治宣传，提高群众法治意识。自然资源部门高度重视落实检察建议，对辖区内违法占地和各类破坏自然资源的行为开展全面摸排，使非法采挖、加工、运输、贩卖泥炭土等违法犯罪得到有效遏制，当地群众保护黑土地的意识明显提升，有力促进了犯罪预防和诉源治理。

【典型意义】

（一）依法严厉打击非法采挖、贩卖泥炭土犯罪，严守黑土地保护红线。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视黑土地保护工作，习近平总书记多次对保护好、利用好黑土地作出重要指示。近年来，一些不法分子在利益的驱动下非法采挖、贩卖泥炭土，严重影响生态安全和农业可持续发展。检察机关要坚决贯彻习近平生态文明思想和党中央决策部署，落实最严格的耕地保护制度，依法严厉惩治盗挖、滥挖和非法出售泥炭土违法犯罪，切实保障黑土区生态环境和国家粮食安全。对于行为人违反法律规定，采挖泥炭土资源、破坏耕地种植条件，同时构成非法占用农用地罪和非法采矿罪的，应当按照想象竞合犯从一重罪处断的原则，依照处罚较重的规定定罪处罚。对于行为人对泥炭土属于矿产资源的主观明知，应当结合当地对泥炭土的禁采政策、行为人的职业、经历、犯罪手段、销售渠道的隐蔽性、是否受过行政处罚等情况综合认定。对于行为人明知泥炭土是犯罪所得，仍实施窝藏、转移、收购、代为销售等行为的，依法以掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪论处；事前通谋的，以共犯论处。办案过程中，要全面审查案件事实证据，依法追诉漏罪漏犯，强化对非法采挖、贩卖泥炭土黑灰产业链的“全链条”打击。

（二）依法对行政机关提起刑事附带民事诉讼支持起诉，共同维护国有财产和黑土地生态环境公共利益。泥炭土作为矿产资源，依照法律规定属于国家所有的财产。非法采挖泥炭土的犯罪行为不仅致使国家财产遭受损失，同时也破坏自然资源和生态环境，损害社会公共利益，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等有关规定，人民检察院可以在提起公诉的同时提起附带民事诉讼或者附带民事公益诉讼。自然资源部门作为土地资源、矿产资源的行政主管部门，依法可以代表国家提起附带民事诉讼或者附带民事公益诉讼。对于自然资源部门已经提起附带民事诉讼或者附带民事公益诉讼的，人民检察院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条、第五十八条第二款的规定可以对附带民事诉讼或者附带民事公益诉讼支持起诉，合力推动生态环境损害赔偿和修复，共同维护国家和社会公共利益。

【相关规定】

《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日修改）第七十五条

《中华人民共和国矿产资源法》（2009年8月27日修改）第三十九条

《中华人民共和国刑法》第三百四十二条、第三百四十三条

《中华人民共和国刑事诉讼法》（2018年10月26日修改）第一百零一条

《中华人民共和国民事诉讼法》（2021年12月24日修改）第十五条、第五十八条

《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（1994年3月26日施行）第二条

《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（2016年12月1日施行）第一条、第二条、第三条、第七条、第八条、第十三条

《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2000年6月22日施行）第三条

案例二  黑龙江省人民检察院农垦分院督促农业农村部门依法履行休耕补贴资金保护职责案

【关键词】

黑土地保护  休耕补贴资金监管  诉前磋商  推动地方立法完善

【基本案情】

黑龙江垦区是东北黑土地核心区域和重要的商品粮基地，在保障国家粮食安全中发挥着重要作用。由于长期过度开发利用、高强度种植单一作物和保护性耕作措施缺失等原因，近年来黑土地出现了不同程度退化问题。2016年以来，黑龙江垦区探索实行耕地轮作休耕制度试点。轮作休耕的目的是优化种植结构，实现用养结合，防止地力过度消耗，让黑土地休养生息、恢复元气，促进农业可持续发展。为有序推进耕地轮作休耕，中央财政主要采取直接发放现金或折粮实物补助的方式，将补贴资金落实到县乡、兑现到农户。

2018年3月，土地承包人张某与原黑龙江省农垦牡丹江管理局下属的某国营农场签订600亩耕地休耕协议，约定：休耕时限2018年3月25日至2020年10月25日。休耕期间承包人除按规定要求可以种植用以培肥土壤的绿肥作物外，不得私自种植其他任何作物。若私自种植其他作物，不予发放休耕补贴。2018年11月，某国营农场在明知该土地未按政策休耕的情况下，仍一次性向承包人张某违规发放休耕补贴资金人民币30万元。2019年6月，根据《中共中央、国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》精神，黑龙江省农垦总局启动集团化改革，原黑龙江省农垦牡丹江管理局改制为某农垦集团有限公司牡丹江分公司（简称“农垦牡丹江分公司”），农垦系统承担的行政权力事项及其他行政职能移交属地政府。截至2021年，虎林市农业农村局作为职能承接单位一直未向张某追缴休耕补贴款。

【检察机关履职过程】

（一）立案调查。2021年5月，黑龙江省人民检察院农垦分院（简称“农垦分院”）在部署开展黑土地公益保护法律监督专项工作中，发现案涉土地承包人存在未实际休耕而违规领取休耕补贴款的情况。同年6月10日，经请示黑龙江省人民检察院指定管辖，农垦分院迅速立案调查，通过卫星遥感、现场勘查、调阅资料、走访询问、座谈交流等多种方式，对问题线索逐一进行核实，查明某国营农场明知案涉耕地处于复种状态，不符合休耕补贴款发放标准，仍违规发放休耕补贴款人民币30万元，造成国有财产损失。根据《中华人民共和国土地管理法》、原农业部、财政部《关于做好2018年耕地轮作休耕制度试点工作的通知》和《黑龙江省农业资源及生态保护补助资金管理实施细则》等规定，农业农村主管部门负有对休耕补贴资金审核、发放以及追缴的职责。

（二）诉前磋商。2021年6月24日，农垦分院就休耕补贴资金监管职责、黑土地休耕政策落实等问题召开公开听证会，邀请虎林市农业农村局、农垦牡丹江分公司、某国营农场、黑龙江省人大代表、人民监督员和法学专家等参加。经听证，明确了原黑龙江省农垦牡丹江管理局及其下属的某国营农场未尽到监管职责，造成国有财产流失，虎林市农业农村局作为行政职能承接单位，对某国营农场违规发放的休耕补贴款负有依法追缴的职责。会后，农垦分院与虎林市农业农村局、农垦牡丹江分公司、某国营农场召开行政公益诉讼诉前磋商会议，相关负责人员对违规发放休耕补贴款的事实予以确认，表示将依法追缴违规发放资金，认真落实监管责任。

（三）督促履职和移送线索。2021年6月25日，在农垦分院督促下，虎林市农业农村局通知承包人张某退还了休耕补贴款人民币30万元。检察机关将违规发放补贴的问题线索移送纪检监察机关处理，相关责任人员因在休耕补贴资金发放过程中审核把关不严，未认真履行职责，违反工作纪律，受到党内严重警告处分。

（四）推动地方立法完善。为推动黑土地保护利用法治化、规范化，检察机关结合案件办理，向相关地方立法牵头起草单位提出“将黑土地轮作休耕制度和专项补贴资金保护纳入检察公益诉讼”的建议。2021年12月23日，黑龙江省第十三届人大常委会第二十九次会议审议通过《黑龙江省黑土地保护利用条例》，明确了轮作休耕等多项保护措施，并规定“对黑土地保护和利用负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院可以依法提起诉讼。”

【典型意义】

（一）督促行政机关履行休耕补贴资金监管职责，确保耕地轮作休耕政策落到实处。实行耕地轮作休耕制度，是党中央着眼于生态文明建设和粮食生产安全作出的重大决策部署，对于提高土壤有机质含量、提升地力，实现用养结合具有重要意义。近年来，国家出台一系列惠农政策，不断加大对东北黑土地保护利用的支持力度，推进东北黑土区轮作休耕制度化常态化实施。检察机关在环境资源和国有财产保护领域公益诉讼检察工作中，要把轮作休耕制度落实情况与相关政策性补贴、补助和专项资金保护作为切入点和着力点，通过诉前磋商、检察建议等方式督促行政机关依法履行监管职责，增强行政机关依法行政的主动性、积极性，保障“真休耕、真补贴”，为促进黑土地资源永续利用和农业可持续发展凝聚公益保护合力。

（二）积极通过诉前磋商实现公益保护最佳司法状态。《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十条明确规定了行政公益诉讼诉前磋商程序，对及时督促行政机关依法履职，实现双赢多赢共赢具有积极意义。针对黑土地轮作休耕监督核查、专项补贴资金发放环节存在的职能衔接不畅、行政监管盲区等问题，检察机关可以运用“公开听证＋圆桌磋商”相结合的工作模式，通过诉前磋商程序，督促行政机关自我纠错，及时纠正违法行为，挽回国有财产损失，有效维护国家利益和社会公共利益。

（三）以能动检察履职助推法治建设，推动轮作休耕、公益诉讼纳入黑土地保护地方性法规。将黑土地保护利用纳入法治化轨道，是贯彻落实习近平总书记关于黑土地保护重要指示精神的具体举措，是保障国家粮食安全的现实需求。检察机关在办理公益诉讼案件过程中，不仅要善于发现监管中存在的盲区和空白，有针对性地提出改进建议，更要推动相关问题从“末端”治理向“前端”预防延伸，以能动履职助推系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。要在遵循顶层设计的前提下，充分发挥基层的首创精神和“试验田”作用，推动完善地方性法规，进一步细化《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》规定的生态环境和资源保护领域公益诉讼适用范围，充分发挥检察公益诉讼制度保护黑土地资源的重要作用，逐步形成行之有效的经验，为国家层面立法提供实践依据，促进国家治理体系和治理能力现代化。

【相关规定】

《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日修改）第三十六条

《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年6月27日修改）第二十五条第四款

《人民检察院公益诉讼办案规则》（2021年7月1日施行）第七十条

《黑龙江省黑土地保护利用条例》（2022年3月1日施行）第六十一条

案例三  吉林省松原市检察机关督促农业农村部门林草部门等依法履行防治外来入侵物种职责案

【关键词】

黑土地保护  生物多样性保护  外来入侵物种防治  一体化办案

【基本案情】

吉林省位于我国东北黑土区腹地，全省90%以上的耕地为黑土地。松原市地处吉林省中西部，坐落在科尔沁草原与松嫩平原交汇带，是国家大型商品粮基地和油料基地。

2020年7月，吉林省乾安县人民检察院在常态化开展生态环境保护“回头看”工作中，发现一种原生于北美洲的有毒植物黄花刺茄在当地大量生长蔓延。黄花刺茄又名刺萼龙葵，是一种高度危险的检疫性有害植物，具有极强的环境适应能力和繁殖能力，可抑制本土植物、农作物的生长，造成土壤干旱贫瘠，破坏生态平衡，被原环保部列入第四批外来入侵物种名单。鉴于黄花刺茄入侵我国东北黑土区腹地的严峻性和复杂性，乾安县人民检察院立即将有关情况报告上级人民检察院。松原市人民检察院经研判，认为如果不及时对外来入侵物种进行清除，将对当地农业生产和生态环境造成严重危害，遂决定立案调查，并在全市范围开展“治理黄花刺茄”黑土地保护专项行动。经排查，乾安县发现黄花刺茄面积6829亩；前郭县查干花镇、乌兰傲都乡等多处草原、农田附近发现黄花刺茄，面积达22311亩；其他地区也有零散分布，全市共发现黄花刺茄总面积29000余亩。

【检察机关履职过程】

（一）调查核实。针对在乾安县黑土区发现的外来物种入侵线索，松原市人民检察院迅速成立办案组，统一调用辖区内各基层院检察人员开展实地勘查工作，运用无人机航拍，快速查明黄花刺茄入侵的黑土地范围。鉴于该物种分布面积大、送检距离远、检验时间紧等实际困难，检察机关采取多处采样、一地集合、统一送检的方式，顺利完成了外来入侵物种鉴定工作。同时，松原市人民检察院积极协调相关县区行政机关和乡镇人民政府主要负责人，共商防治黄花刺茄入侵、保护黑土地工作方案。

（二）公开听证。因外来入侵物种防治工作涉及多地区、多部门，为明确各自职责，确保防治效果，2020年7月，检察机关召开公开听证会，邀请人大代表、政协委员、人民监督员、林草部门、农业农村部门和乡镇政府主要负责人等参加。听证会明确了监管责任部门和防治方案，检察机关的监督意见得到与会各方的一致支持。

（三）制发诉前检察建议。检察机关依法向有关农业农村部门、林草部门制发诉前检察建议，提出：一是对重点区域采取有效处置措施，并及时做好风险防控和排查，防止黄花刺茄进一步扩散蔓延；二是建立健全辖区内外来入侵物种的监测预警、调查报告工作机制。在松原市人民检察院指导下，相关基层检察院分别向同级政府发出“风险提示函”，告知县域内黄花刺茄蔓延的潜在风险，建议抓住“最佳铲除时期”，将外来入侵物种防治工作向前端延伸。

相关行政机关对检察建议高度重视，召开专题部署会，研究制定了清除黄花刺茄工作方案，在乡镇政府及有关部门的共同努力下，对市域内发现的29000余亩黄花刺茄进行了清除。

（四）跟进监督。鉴于黄花刺茄种子具有长期休眠潜伏的习性，2021年5月，松原市人民检察院开展黄花刺茄防治“回头看”，持续推动本辖区开展外来入侵物种防控工作，通过机械清理、人工铲除、晾晒后焚烧深埋等方式，对13个乡镇发现的8420亩黄花刺茄进行清理，播撒草籽2100亩，最大程度地促进生态环境有效修复。在该案带动下，长春市人民检察院林区分院、白城市人民检察院等相继开展黑土地专项保护和黄花刺茄、豚草等外来入侵物种集中排查清理行动，外来入侵物种扩散趋势和入侵风险得到有效遏制。

【典型意义】

（一）立足公益诉讼检察职能，防治黑土地外来入侵物种，确保生态环境安全。保护黑土地生物多样性是黑土地生态环境保护的重要方面。督促有关部门落实《中华人民共和国生物安全法》规定，依法履行外来入侵物种防治管理职责，是生态环境和资源保护公益诉讼检察的重要领域。检察机关要积极践行预防性公益诉讼办案理念，通过公开听证、检察建议等，督促、推动行政机关依法履行生物安全风险防控、应急处置和宣传教育等职责，有针对性地开展外来入侵物种的调查、监测、预警、治理以及生态修复等工作，推动跨区域生态环境保护联动治理。对于在履职过程中发现违反国家规定，非法引进、释放或者丢弃外来入侵物种的犯罪线索，依法移送公安机关立案侦查，共同抓好生物多样性和黑土地资源保护。

（二）整合司法办案资源，汇聚公益保护合力，实现双赢多赢共赢。针对外来入侵物种繁殖能力强、传播速度快以及跨地域蔓延的特点，发现外来入侵物种的检察机关要切实当好“吹哨人”，及时将有关情况报告上级检察机关。上级检察机关要充分发挥一体化办案机制优势，推动形成上下联动发力的“一盘棋”格局，强化案件线索统一管理、办案策略统一研判、办案力量统一调配、案件信息统一发布，统筹部署开展调查核实和取证、鉴定等工作。办案检察机关可以积极探索向地方政府及其所属部门发出以保护公益为目的的“风险提示函”，确保相关部门及时作出反应。上级检察机关要加强对下级检察机关制发检察建议工作的指导，持续跟进监督行政机关回复落实情况，确保跨地域生态环境和资源保护领域公益诉讼案件办理取得实效。

【相关规定】

《中华人民共和国生物安全法》（2021年4月15日施行）第十三条

《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年6月27日修改）第二十五条第四款

《人民检察院公益诉讼办案规则》（2021年7月1日施行）第十一条、第四十四条

《吉林省生态环境保护条例》（2021年1月1日施行）第三十二条

《吉林省黑土地保护条例》（2018年7月1日施行）第四十九条

案例四  内蒙古自治区呼伦贝尔市人民检察院督促地方政府依法履行湿地保护职责案

【关键词】

黑土地保护  湿地保护  违规建坝  诉前检察建议

【基本案情】

内蒙古自治区东北部是我国黑土区的重要组成部分。新巴尔虎左旗罕达盖苏木湿地位于大兴安岭森林与呼伦贝尔草原交界的黑土过渡带，是当地牧民的重要牧场和众多野生动物的栖息地。湿地作为珍贵的自然资源和重要的生态系统，有“地球之肾”和“生物基因库”的美誉，具有涵养水土资源、蓄洪防旱、净化环境、调节气候、保持生物多样性、防治土壤沙化等综合功能，对于防止黑土地“变薄、变瘦、变硬、变污”发挥着重要作用。

2020年4月，呼伦贝尔市人民检察院在办理某生态农业公司涉嫌非法占用农用地刑事案件过程中，发现该公司未经行政主管部门审批，非法占用大量退耕还林地、天然和人工牧草场、沼泽湿地等，先后在湿地上违规修建多处水坝用于灌溉，当地政府及职能部门可能存在怠于履行监督管理职责的情形，致使国家利益和社会公共利益长期受到侵害。

【检察机关履职过程】

（一）调查核实。发现违规建坝截断湿地水源的公益损害案件线索后，呼伦贝尔市人民检察院邀请公安机关、水利部门工作人员和生态环境方面的有关专家等联合开展现场勘查，研究论证水坝对周边生态环境的影响。为掌握违建水坝截断湿地水源的全貌，承办检察官运用无人机从不同高度、多个视角对现场重点区域进行航拍、测量并形成《初步调查报告》，认为9处违建水坝阻断上游水源，导致下游湿地干涸、植被枯萎，造成牧民的牲畜和野生动物无处饮水，严重破坏了沼泽湿地及周边生态平衡。根据原国家林业局《湿地保护管理规定》和《内蒙古自治区湿地保护条例》等相关规定，新巴尔虎左旗人民政府负责建立健全湿地保护与合理利用管理协调机制，负有湿地保护工作的领导职责，因其未依法履行职责，致使湿地遭到破坏。

（二）制发诉前检察建议。2020年5月7日，呼伦贝尔市人民检察院作出立案决定并发出诉前检察建议，督促新巴尔虎左旗人民政府依法全面履行监督管理职责：一是责令某生态农业公司停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，修复被破坏的湿地生态环境；二是切实加强对湿地的日常监管及保护，堵塞监管漏洞；三是建立长效监管机制，杜绝类似现象发生。同时，考虑到当地正值春季植被返青、亟需水源的关键时期，建议新巴尔虎左旗人民政府务必在规定期限内依法整改完毕。

（三）落实整改情况。新巴尔虎左旗人民政府对检察建议高度重视，迅速成立专项整改工作领导小组和湿地保护管理工作领导小组，专题研究制定整改方案，全面加强对辖区湿地、河湖、耕地、林地、草地等保护工作的监督管理。考虑到拆除违建水坝对流域土地、水文、水质及生态环境安全的影响，详细了解牧民群众对现有堤坝道路的使用需要，旗政府最终确定了兼顾保障湿地全流域水流畅通和方便牧民生产生活需求的集水泄流方案，并向某生态农业公司下达限期整改通知。

2020年5月26日，新巴尔虎左旗人民政府向呼伦贝尔市人民检察院书面回复整改情况，表示已责令某生态农业公司采取铺设涵管等措施对检察建议书指出的违建堤坝进行综合疏浚，并经主管部门验收合格。此外，新巴尔虎左旗人民政府还研究制定《新巴尔虎左旗湿地保护管理办法》，编制《新巴尔虎左旗湿地保护规划》，开展湿地生态保护执法检查和宣传等，建立健全长效机制，全面加强湿地保护工作。

（四）跟进监督。2021年5月，呼伦贝尔市人民检察院对湿地修复情况进行“回头看”，发现一处堤坝再次堵塞，立即告知新巴尔虎左旗人民政府进行了疏通。截至目前，下游全流域湿地和草原已得到恢复，干涸多年的河流重现生机。某生态农业公司及其负责人任某因犯非法占用农用地罪已被依法追究刑事责任，并承担生态修复赔偿责任。

【典型意义】

（一）践行山水林田湖草生命共同体理念，督促地方政府及其职能部门依法履行湿地保护职责。2021年12月24日通过的《中华人民共和国湿地保护法》，明确了县级以上人民政府对本行政区域内湿地负有保护职责。对于湿地生态环境保护和管理职责履行不到位，或者对长期以来存在的侵占、破坏湿地等违法问题排查整治不彻底，致使国家利益和社会公共利益受到侵害的，检察机关要充分发挥公益诉讼检察职能作用，主动融入山水林田湖草整体保护和系统治理大局，督促行政机关及其职能部门依法履行湿地保护、修复和管理职责，维护好湿地生态功能及生物多样性，积极助力黑土区山水林田湖草整体保护、系统治理和良性发展。

（二）因地制宜探索一体化监督办案，推进检察工作融合创新发展。检察机关办理破坏生态环境和资源保护领域的刑事、民事公益诉讼和行政公益诉讼案件，要坚持系统观念，不断增强“四大检察”融合发力、一体化办案的理念，在案件线索移送、证据共享、认罪认罚与公益损害赔偿、庭审协调配合等方面加强内部协作。有条件的检察机关可以探索实行生态环境与资源保护领域刑事检察与公益诉讼检察一体化办案机制，对破坏生态环境资源保护类案件的刑事责任、民事责任以及行政机关监管责任一并审查，有效发挥打击、监督、保护等职能作用，实现刑事追究、督促履职、公益损害修复并举。

【相关规定】

《中华人民共和国环境保护法》（2014年4月24日修改）第二条、第六条

《中华人民共和国湿地保护法》（2022年6月1日施行）第二十八条、第四十五条、第六十二条

《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年6月27日修改）第二十五条第四款

《人民检察院公益诉讼办案规则》（2021年7月1日施行）第三十六条

《内蒙古自治区湿地保护条例》（2018年12月6日修改）第五条、第十八条、第二十二条